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22 de Setembro de 2017

O Orçamento Público - Análise Geral e Leis orçamentárias

Vilaça Neto, Advogado
Publicado por Vilaça Neto
há 10 meses

O ORÇAMENTO PÚBLICO

 SÍNTESE DA EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO

Desde a antiguidade Clássica, os recursos do Estado confundiam-se com a fortuna particular do imperador. Tanto a arrecadação dos recursos quanto à utilização destes ocorria de maneira arbitrária pelos governantes da época, os quais priorizavam os gastos públicos para satisfazerem interesses pessoais e, raras vezes, o interesse público. Na idade Média, as cobranças excessivas e os gastos desarrazoados dos governantes geraram diversos protestos e ocasionou o descontentamento do povo. Em decorrência disto, os barões ingleses impuseram ao rei João I da Inglaterra, mais conhecido como João Sem terra, um documento que limitava o exercício da sua soberania. Já na Era Moderna é que a limitação aos atos governamentais começou a se desenvolver, em face do surgimento do Constitucionalismo. Em 1706 a Câmara dos Comuns da Inglaterra determinou que caberia ao Executivo a responsabilidade pelas finanças do governo, coordenando a proposta de receitas e de despesas, ficando a cargo do Parlamento aprova-la, inclusive, exercendo o controle da execução orçamentária. Essa determinação foi um embrião para o orçamento público atual.

A nossa Constituição Federal de 1988 contempla uma seção exclusiva para o orçamento.

O Estado realiza as suas despesas públicas por meio do orçamento. A lei orçamentária é vital para o funcionamento do Estado, o qual precisa desta para sustentar-se e realizar seus objetivos. Assim, sem estas receitas, ele não pode existir. A lei regula a conduta dos administradores no modal permitido. Nenhuma despesa poderá ser realizada sem que haja permissão orçamentária, nem acima dos valores orçamentários prescritos.

 ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS

O orçamento consiste num instrumento público de planejamento do Estado que permite o estabelecimento da previsão de suas receitas e a fixação das suas despesas para um determinado período de tempo. Mas o orçamento não apresenta somente um aspecto contábil, ele não pode ser visto apenas sob seu ângulo financeiro. Ele é, na verdade, um quadro orgânico da Economia Político. Ele apresenta os seguintes aspectos:

Político: Faz funcionar os Três Poderes, assegurando-lhe recursos para que cumpram suas finalidades. Esse é o aspecto que exterioriza as ideologias dos partidos que estão nos poderes, já que eles definirão metas e prioridades de acordo com seus objetivos - programa de governo. Expõe as políticas públicas estatais, que envolvem, sobretudo, decisões de interesse coletivo, contemplando as pretensões e as necessidades de cada um dos três poderes.

Econômico: Aqui, verifica-se que o equilíbrio que deve imperar entre receitas e despesas, dando a justa medida da ponderação das forças em jogo. Definido por regras econômicas e pelo mercado. O orçamento deve atender as conjunturas econômicas, buscando uma planificação, tendo uma economia nem deficitária nem superavitária. Este aspecto demonstra a dimensão financeira das atividades estatais.

Técnica Orçamentária ou Técnico: Ressalta o aspecto contábil. Alinham-se os princípios orçamentários com a técnica de elaboração da peça. Apesar de seguir rígidas regras contábeis, ele deve permitir fácil compreensão para o cidadão.

Jurídico: Apresenta esse aspecto por se materializar através de três leis: plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias e lei orçamentária anual.

O orçamento não é mera peça financeira, nem apenas simples plano de governo, mas representa compromisso político de cumprimento de promessas sérias levadas ao povo.

 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

1. Princípio da Unidade: Este princípio determina que o orçamento público seja materializado em uma única peça (documento). Objetiva facilidade o controle e transparência do assunto orçamentário. O orçamento deve consistir numa demonstração financeira única, onde devem estar claras as origens (receitas) e destinações (despesas) dos recursos para aquele determinado período.

2. Princípio da Universalidade: Todas as receitas e despesas devem estar contidas no orçamento. Não se admite orçamentos secretos ou que não obedeçam a tramitação regular. (Há exceção no que diz respeito aos tributos que podem ser cobrados de um ano para o outro sem previsão na lei orçamentária, pois estes podem ser previstos posteriormente à aprovação e sanção da lei própria. A súmula 66 do STF definiu que é legítima a cobrança de tributo que houver sido aumentado (ou instituído) após o orçamento, mas antes do início do respectivo exercício financeiro. Isso decorre do fato de que os tributos estão sujeitos ao princípio da anterioridade, bastando que tenha sido instituído no exercício anterior para que seja cobrado no exercício seguinte.)

Assim como o princípio da unidade, este é indispensável ao controle parlamentar sobre as finanças públicas. Abrange todas as despesas e receitas do Estado, não sendo permitido existirem dotações que não estejam nele apontadas. Busca exatidão nas finanças do Estado, evitando omissões e imperfeições.

A diferença para o princípio da unidade é que aquele refere-se ao aspecto formal do documento e este refere-se ao conteúdo.

3. Princípio da Anualidade ou periodicidade: O orçamento deve referir-se a um período de tempo determinado. O prazo de vigência da lei orçamentária será anual, devendo esta ser elaborada, votada e aprovada anualmente. Isso serve para que o Executivo reveja anualmente suas prioridades e metas. Deve-se destacar que paralelamente ao orçamento anual, existe o plano plurianual (4 anos) para estabelecer de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas das Administração Pública.

4. Princípio da Exclusividade: As leis orçamentárias devem conter apenas matéria relacionada às finanças públicas, devendo ser excluído qualquer texto estranho à estimativa de receita e fixação da despesa pública.

O dispositivo abre exceções no que diz respeito à autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de créditos (estas normalmente são utilizadas no início do exercício financeiro, haja vista que não há caixa para suportar os gastos iniciais, como pagamento de funcionários).

5. Princípio da Legalidade: O orçamento encontra-se sujeito a exame e deliberação do Poder Legislativo. A administração pública deve realizar suas atividades segundo as previsões das leis orçamentárias.

6. Princípio da limitação: Condiciona a realização de despesas e a utilização de créditos ao montante previsto no orçamento.

7. Princípio do Equilíbrio: O montante das despesas não poderá ser superior às receitas previstas para o exercício. Propõe um equilíbrio financeiro. Para toda despesa, deve haver uma receita a financiá-la, evitando o surgimento de déficits.

8. Princípio da Especificidade: Determina que as dotações figurem de forma discriminada, visando facilitar o controle legislativo. Exige que as receitas e despesas sejam pormenorizadamente expostas nas peças orçamentárias. É requisito de eficiência.

9. Princípio da não afetação (não vinculação) das receitas: Nenhuma parcela da receita global pode ser reservada visando ao atendimento de dispêndios específicos. Destina-se a conferir ao gestor público uma margem de liberdade na utilização das receitas. Evita o engessamento da execução orçamentária. Significa que o gestor deve buscar ajustes necessários, de acordo com prioridades. Algumas receitas são naturalmente vinculadas à execução de determinadas despesas (empréstimo compulsório, taxas e fundos orçamentários). Há as exceções relacionadas a ensino público, saúde e atividade administrativa tributária.

10. Princípio da Publicidade: Exige que os orçamentos sejam levados a público. As decisões orçamentárias devem ser abertas e expostas à sociedade, para que esta possa ter participação nas finanças públicas. Esse princípio se presume com a publicação das principais peças orçamentárias nos órgãos oficiais de imprensa. Deve buscar não apenas a divulgação, mas a compreensão das informações por todos.

11. Princípio da Exatidão: As peças orçamentárias devem refletir a realidade orçamentária do Estado. A verdade é premissa moral e fator de segurança dos modelos atuais de orçamento.

12. Princípio da Clareza (tecnicidade): Os orçamentos devem ser inteligíveis às pessoas comuns. Para isso, as peças devem ser apresentadas de forma clara e compreensível.

 ESPÉCIES ORÇAMENTÁRIAS

O orçamento contempla diversas espécies, as quais podem ser classificadas em diversos grupos.

Forma de elaboração:

a) legislativo: é aquele em que a elaboração, votação e aprovação são de competência exclusiva do legislativo, cabendo ao Executivo apenas a execução. (sistemas parlamentaristas)

b) executivo: é aquele em que o executivo elabora, aprova e executa. (governos autoritários)

c) misto: o executivo elabora e executa o orçamento, condicionado a votação e aprovação pelo Legislativo. É o modelo adotado no Brasil.

Objetivos e pretensões:

a) clássico: o orçamento é uma mera peça contábil, em que encontram-se previstas as receitas e são fixadas as despesas.

b) de programa: além das informações financeiras sobre receitas e despesas, contém os programas de ação do Estado, pela identificação de projetos, planos, objetivos e metas. É o modelo adotado no Brasil.

Quanto à vinculação:

a) impositivo: impõe ao poder público a obrigação de realizar os programas e despesas previstos no seu texto, criando direitos subjetivos ao cidadão.

b) autorizativo: contém previsão de receitas e autorização de despesas, estando o poder público autorizado a executá-las, sem a obrigação do seu cumprimento na integralidade.

Forma de materialização:

a) Lei do Plano Plurianual

b) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDA)

c) Lei Orçamentária Anual (LOA)

Conteúdo:

a) Fiscal

b) Investimento

c) Seguridade Social

Estas espécies (da forma de materialização e conteúdo) serão estudadas detalhadamente em seguida.

 ESPÉCIES DE ORÇAMENTO (quanto ao conteúdo)

Os tipos orçamentários são (Plano Plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamento anual).

Já as espécies orçamentárias consistem em:

Orçamento Fiscal: Contém o que se arrecada e se gasta. É uma peça contábil, sem qualquer discussão sobre os interesses em jogo.

Orçamento de investimento: Engloba o orçamento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.

Orçamento da seguridade social: Abrange as entidades e órgãos vinculados a seguridade social. Passou a ganhar destaque após o déficit crônico de que se revestiram os gastos previdenciários. Seguridade social = saúde, previdência e assistência.

 PLANO PLURIANUAL

É através do plano plurianual que ocorre o planejamento estratégico das ações estatais ao longo do prazo, influenciando a elaboração da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual.

Destina-se a formular grandes diretrizes, objetivos e metas de administração para as finanças públicas do Estado, orientando ações executivas voltadas à promoção do bem-estar social e progresso econômico. Objetiva identificar e avaliar projetos de grandes magnitudes e estabelecer parâmetros para a realização das despesas correspondentes. Consiste num planejamento financeiro que traça os rumos para o desenvolvimento do país e norteia a elaboração de programas nacionais, regionais e setoriais.

É decorrente da instabilidade do orçamento anual, deste modo seu período é de 4 anos. Inicia-se no segundo ano de mandato e termina no primeiro do mandado subsequente. Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

O plano plurianual passou a ser um instrumento de programação econômica e das ações governamentais. Ele define o planejamento das atividades governamentais.

Traça as diretrizes, metas e objetivos para: Despesas de capital, outras delas decorrentes programas de duração continuada.

Os desafios apontados no plano plurianual constituem grandes temas brasileiros e abrangem notáveis demandas sociais, econômicas e relacionadas à cidadania. Os valores nele estabelecidos não constituem limites, mas estimativas à programação das despesas expressas nas leis orçamentárias.

Se o Presidente não enviar o Plano Plurianual, não se poderia iniciar qualquer atividade que envolvesse despesa de capital e outras dela e para as relativas aos programas de duração continuada. Toda obra ou serviço que durasse mais de um mandato legislativo não poderia ser realizado, salvo autorização legislativa.

Se o Congresso não devolver ou rejeitá-lo, o Presidente poderia promulgar o próprio projeto, assumindo o risco de administrar o país.

O Plano Plurianual é dinâmico, podendo ser aletrado com as mudanças das circunstâncias econômicas e sociais do Estado.

 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS

Apresenta um conteúdo voltado ao planejamento operacional do governo. Compreende prioridades e metas da administração pública para o exercício financeiro subsequente.

Deve traçar metas e prioridades que deverão constar no plano plurianual, orientando a elaboração da lei orçamentária anual.

Deve dispor também sobre alterações na legislação tributária.

Autorizará aumento de remuneração de servidores, criação de cargos, alteração nas carreiras, bem como admissão e contratação de pessoal a qualquer título (Exceção das empresas públicas e sociedades de economia mista). Obs.: para criar cargo ou aumentar remuneração é necessária a edição de lei posterior específica.

Estabelece ainda a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Deve conter o Anexo de Metas Fiscais, que conterá as metas definitivamente estabelecidas. Este anexo refere-se a três exercícios. Contém ainda a avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior e o demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. Estas despesas dizem respeito a nomeações de servidores, elevação de padrão de progressividade funcional, aumento de vencimentos e reestruturação de planos de carreira.

Há ainda o Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando providências a serem tomadas, caso se concretizem.

Elas viabilizam os programas do plano plurianual. Definem quais são as ações prioritárias do Estado e apontam as respectivas metas.

A discriminação das despesas é por unidade orçamentária.

Se o Presidente não enviar a LDO, o congresso pode atualizar a lei do exercício anterior ou haver a necessidade de autorização legislativa específica.

Se o Congresso não devolver ou rejeitar o texto, o presidente pode promulga-lo ou impor que o mesmo seja aprovado em sessão legislativa sem interrupção. Se este for rejeitado, haverá promulgação pelo presidente ou terá a necessidade de solicitação específica de verbas adicionais a todo instante.

Pode ser alterado por lei específica.

 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL

Esta lei irá conter todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual.

Compreenderá:

I. Orçamento Fiscal: contém o que se arrecada e o que se gasta. Refere-se aos poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações.

II. Orçamento de Investimento: refere-se às empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha maioria do capital social com direito a voto.

III. Orçamento da Seguridade Social: abrange todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

É necessário que esta lei guarde compatibilidade com a LDO, não podendo haver divergência entre os textos.

Existe uma reserva de contingência, que é destinada a garantir pagamentos imprevistos (condenação judicial) e evitar os restos a pagar.

Os orçamentos anuais quantificam as programações, expressando a política orçamentária em números. Expressa grandes opções governamentais em matéria de política econômico-financeira, relevando os custos envolvidos e os rumos que se pretende conferir ao plano de desenvolvimento.

CRÉDITOS ADICIONAIS: São autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas no orçamento.

>Suplementar: destina-se ao reforço de dotação insuficiente

>Especial: destinado as despesas para as quais não haja dotação específica.

>Extraordinário: destinado ao atendimento de despesas urgentes e imprevisíveis, nos casos de subversão intestina ou externa ou no caso de calamidade pública.

Não pode haver qualquer previsão de investimento com duração superior a um exercício financeiro, salvo aqueles constantes no plano plurianual.

LEI COMPLEMENTAR FINANCEIRA: Cabe a esta lei dispor sobre vigência, prazo e elaboração das demais.

 CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS

Os créditos orçamentários são os valores previstos na lei orçamentária para a realização das despesas públicas. É através destes que se pagam os salários, os servidores, as obras...

Ocorre que podem acontecer situações em que os valores previstos originalmente, constantes na lei orçamentária, não sejam suficientes para a realização dos gastos, e como a atividade financeira se submete ao princípio da legalidade orçamentária, que impede a realização de despesa pública sem a sua prévia autorização, serão necessários créditos adicionais.

Podem ser:

a) Suplementares: destinados a reforço de dotação orçamentária.

b) Especiais: destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica.

c) Extraordinários: destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.

Os créditos suplementares e especiais devem estar autorizados por lei e devem ser abertos por meio de decreto, por meio de indicação de recursos correspondentes: superávit financeiro, excesso de arrecadação, anulação de despesa (dotação), operações de crédito.

Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício financeiro.

 LEI GERAL DE ORÇAMENTO

As receitas são classificadas em correntes e de capital:

-Correntes: Tributos e Patrimoniais

-De capital: provém da realização de recursos financeiros oriundos de dívidas, conversão em espécie de bens e direitos e recursos transferidos de outras pessoas de direito público ou privado.

O fato gerador da receita é o lançamento.

As despesas também podem ser correntes ou de capital:

-Correntes: custeios (pagamento de pessoal e material) e transferências (recursos de uma para outra pessoa jurídica, como hospitais, órgãos de previdência, fundos de participação. São intragovernamentais)

-De capital: investimentos, inversões financeiras (aquisição de imóveis ou bens de capital), transferências de capital (dotações para investimentos ou inversões que outras pessoas de direito público ou privado devem fazer).

Há expressa vedação de ajuda à empresa de fins lucrativos, salvo se o fechamento dessa empresa ocasione desemprego ou prejuízos nocivos ao país.

Algumas despesas podem ser sigilosas, aquelas que são imprescindíveis à segurança da sociedade. O TCU pode saber, mas deve julgar sigilosamente.

REALIZAÇÃO DA DESPESA: Empenho > Liquidação > Pagamento

-Empenho: Ato pelo qual a autoridade cria para o Estado a obrigação de pagamento pendente ou não. Na verdade, é mais uma garantia de pagamento, onde o estado se obriga a reservar recursos ou garantir os já existentes para a execução de uma obra ou prestação de serviços.

-Liquidação: Consiste na verificação do direito do credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do crédito. É uma verificação da legalidade e da obediência às formalidades legais.

-Pagamento: Emite-se uma ordem de pagamento depois de verificada a regularidade da realização da despesa. O pagamento efetiva-se mediante a emissão do cheque para pagamento ou de ordem de transferência de saldo para a conta do credor.

DÍVIDA ATIVA: Apesar de apresentar a denominação de “dívida”, consiste na verdade em um crédito que a fazenda pública possui. Tal crédito pode apresentar natureza tributária ou não tributária. A tributária é oriunda de tributos e respectivos adicionais e multas em face de seu descumprimento. Já a não tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multas de qualquer origem, custas processuais...

Para que se constitua tal dívida, é necessário que a mesma seja inscrita. A inscrição é um ato de controle de legalidade, o qual irá apurar a liquidez e certeza do crédito.

COBRANÇA DE CRÉDITO: Consiste em uma atividade própria do estado, sendo uma função indelegável.

CONTROLE: O controle orçamentário pode ocorrer de forma externa (tribunal de contas) ou interna (executivo, legislativo e judiciário irão avaliar o cumprimento das metas, comprovar a legalidade e avaliar os resultados da gestão e aplicação dos recursos). No caso de constatação de irregularidade por meio de controle interno, a irregularidade deve ser comunicada ao Tribunal de Contas.

É importante ainda destacar que todos aqueles que lidam com recursos públicos precisam prestar contas regularmente. Deixando de fazer esta prestação, o órgão competente pode exigir a prestação ou realizar, por sua conta, o exame. Ex: o Executivo presta contas anualmente ao legislativo. O tribunal de contas dá parecer prévio, em 60 (sessenta) dias a contar do recebimento das contas.

 SUBVENÇÃO

A subvenção consiste em um auxílio financeiro, previsto no orçamento, a entes públicos ou privados, para que estes desenvolvam atividades assistenciais, culturais ou empresariais.

-Subvenção Social: apresentam caráter assistencial (serviços sociais, médicos e educacionais) ou cultural, sem finalidade lucrativa.

-Subvenção Econômica: apresentam caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.

A subvenção para suplementar o orçamento de empresas privadas só irá ocorrer quando esta se revelar mais econômica que a implementação deste serviço pelo órgão público. Faz-se necessária uma análise prévia da situação de funcionamento da instituição antes da mesma receber a subvenção, a qual deve preencher diversos requisitos, dentre os quais destacamos os seguintes:

(Requisitos que a empresa a receber a subvenção deve apresentar)

-Ter sido fundada em ano anterior e organizada até o ano de elaboração da LOA.

-Não constituir patrimônio de indivíduo.

-Dispor de patrimônio ou renda regular.

-Não dispor de recursos próprios suficientes à manutenção ou ampliação de seus serviços.

-Ter feito prova de seu regular funcionamento

-Ter sido considerada em condições de funcionamento satisfatório pelo órgão competente de fiscalização.

-Ter prestado contas de aplicação de subvenção ou auxílio anteriormente recebido.

-Não ter sofrido penalidade de suspensão de transferências da União.

Para que ocorra a subvenção é necessário ainda que exista proporcionalidade entre o valor da receita com o serviço que é prestado à comunidade e que a mesma encontre-se prevista na lei.

Não pode haver fins lucrativos, salvo na hipótese em que a não suplementação pode ocasionar prejuízos maiores ao estado, como a falência de uma empresa e o desemprego em massa.

Há uma vedação expressa no que diz respeito à subvenção de cultos religiosos.

Não há direito a subvenção, mas mera expectativa de direito. Ocorre que quando ocorrer expectativa justa e a entidade tenha gastos objetivando o recebimento desta subvenção, é defensável que haja uma indenização a esta entidade. Isso devido a ausência de seriedade na intenção e comportamento do governante.

É ainda admissível a alteração da destinação específica do recurso, desde que preservada a sua finalidade.

 TRAMITAÇÃO LEGISLATIVA

INICIATIVA: É exclusiva do presidente da república (competência definida na Constituição). Não cabe projeto de iniciativa popular.

Há vedação taxativa quanto ao uso de medida provisória no processo legislativo, salvo para despesas imprevisíveis, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.

Se o Presidente não enviar o projeto, o Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente, atualizada por índices oficiais.

MENSAGEM ADITIVA: utilizada pelo Presidente para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação.

COMISSÃO MISTA: é formada por senadores e deputados e irá analisar o projeto orçamentário. Ela examina e emite parecer sobre os projetos e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República.

Após realizada a análise, ela emite o relatório para votação em plenário. A comissão emite parecer, o pleno aprecia.

EMENDAS: As emendas são apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional. A aprovação destas emendas dependem do preenchimento das seguintes exigências:

1- Que sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias

2- Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre a) dotação para pessoal e seus encargos, b) serviço da dívida, c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e DF.

A emenda não pode aumentar a despesa, apenas transfere a receita de um item para outro.

As emendas podem estar relacionadas também a correção de erros ou omissões e com dispositivos do texto do projeto de lei, ou seja, meras formalidades.

Os recursos vetados, em decorrência de emenda ou rejeição do projeto de lei, que ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.

Aprovado e decretado pelo Legislativo, o projeto será encaminhado ao Presidente para a respectiva sanção presidencial, promulgação e publicação no Diário Oficial. Mas pode ser que o Presidente vete, total ou parcialmente, a proposta orçamentária. Neste caso, será devolvido ao Congresso Nacional no prazo de 15 dias, com as razões do veto, para julgamento do mesmo pelo legislativo. Se o veto for rejeitado, o será devolvido ao Presidente para promulgação final. Se o veto for mantido, o projeto será promulgado pelo Executivo sem a parte que foi vetada.

Em caso de não devolução ou rejeição (destaque-se que o legislativo não pode rejeitar o orçamento por motivos políticos menores). Em tais hipóteses, autorizado está o executivo a promulgar a proposta orçamentária e executá-la, sujeita à prestação de contas posterior.

 VEDAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS

Não podem ser objetos de emendas:

1) Programas ou recursos não incluídos na.LDA

2) Despesas ou obrigações além dos créditos orçamentários.

3) Empréstimos além das despesas de capital.

4) Vinculação dos impostos (ressalvadas as repartições, as destinações a saúde, educação, administração tributária e garantia das operações de crédito por antecipação de receita).

5) Destinação de verbas transferidas.

6) Concessão de crédito ilimitado.

7) Utilizar orçamento fiscal ou da seguridade social para suprir déficit de empresas, fundações e fundos.

8) Criação de fundos sem autorização legislativa.

9) Transferências voluntárias para pagamento pessoal, salvo se for para auxílio.

10) Destinar benefícios dos trabalhadores.

11) Investimento que ultrapasse um exercício financeiro sem previsão no plano plurianual.

 RECURSOS DOS PODERES e DESPESA COM PESSOAL

O executivo deve repassar as verbas orçamentárias de cada órgão de Poder até o dia 20 de cada mês. Ao judiciário, MP, defensoria pública, sendo vetado ao Poder executivo retê-la seja a que título for.

A despesa com pessoal não pode exceder os limites da lei complementar. A concessão de qualquer vantagem ou aumento só pode ocorrer se houver prévia dotação orçamentária suficiente e se houver autorização na LDO.

 NÃO VOTAÇÃO DO ORÇAMENTO OU SUA NÃO REMESSA PELO EXECUTIVO (Retirado exclusivamente do texto escrito pelo próprio Gabriel Ivo)

O orçamento é o meio jurídico, normativo, pelo qual o Estado torna-se Estado. O Estado realiza as necessidades públicas por meio do orçamento. Sem ele, fica impedido de realizar as necessidades públicas e desempenhar a razão de sua existência.

Deste modo, a importância da lei orçamentária é vital para o Estado. Este para sustentar-se e realizar seus objetivos precisa de receitas sem as quais não pode existir.

Em face da imprescindibilidade do orçamento, a Constituição estabelece um processo legislativo fortemente vinculado. A lei orçamentária regula a conduta dos administrados no modal permitido. Nenhuma despesa poderá ser realizada sem que haja permissão orçamentária, nem acima dos valores orçamentariamente prescritos.

A procrastinação ou retardo da apreciação do projeto de lei orçamentária poderá resultar numa anomia orçamentária. Essa omissão parlamentar resulta em grandes prejuízos e sérios inconvenientes à boa gestão dos recursos financeiros e à regular administração. Essa demora fere o princípio da anualidade. A lei deve ter essa vigência anual.

SOLUÇÕES:

A solução para evitar essa anomia orçamentária tem variado ao longo do tempo.

As constituições de 1934 e 1946 previam que nesses casos ocorreria a prorrogação do orçamento vigente.

A constituição de 1967 e 1969 fixava prazo para o Poder Legislativo devolver o projeto da lei orçamentária para sanção. Expirado o prazo, dar-se-ia a sua promulgação. Assim, não devolvido o projeto, resultava na promulgação do mesmo como lei.

O ADCT (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias) estabelece prazo para encaminhamento do projeto de lei pelo Poder Executivo e para que o Legislativo devolva o projeto para a sanção. Esse dever-ser é obrigatório.

Em caso de desobediência por parte do executivo, o legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.

Já no caso de não-devolução, pelo Legislativo, do projeto para sanção, deve ser promulgado o projeto. Ocorre que essa não remessa pode frustrar a prerrogativa constitucional do chefe do executivo, ferindo a Constituição.

Portanto, o prazo é obrigatório e o não respeito ao mesmo implica na promulgação do projeto de lei.

A Constituição do Estado de Alagoas regula essa matéria e traz uma sanção para o não cumprimento dos prazos previstos. Já que não há regra expressa na CF sobre o assunto, a Constituição Federal do Estado de Alagoas não fere qualquer dispositivo da CF.

O Chefe do executivo pode promulgar e publicar como lei, o projeto encaminhado ao Poder Legislativo, que não tenha sido apreciado dentro do prazo previsto na Constituição. O processo legislativo da lei orçamentária deve ser entendido levando em consideração a sua importância na vida do Estado. O prazo fixado pela CF não consiste em mero conselho, cuida-se de norma jurídica que implica na promulgação do projeto de lei pelo chefe do poder executivo.

 REJEIÇÃO TOTAL DO PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA

Naqueles casos em que ocorrer rejeição total do projeto de lei orçamentária por parte do legislativo, existem três correntes que apresentam possíveis soluções:

1) Promulgação como lei do projeto original: Essa teoria considera o ato de rejeição como nulo e defende a promulgação do projeto originalmente, como se tivesse o mesmo sido integralmente aprovado. Mas essa tese não é aceita, já que deturparia todo o processo legislativo.

2) Leis Específicas para a abertura de créditos especiais: em caso de rejeição total do projeto e não promulgação da nova lei, qualquer despesa só poderia ser efetivada quando devidamente autorizada pelo Poder Legislativo, caso a caso, mediante abertura de créditos especiais. Ocorre que a abertura de créditos adicionais depende da existência prévia de uma lei orçamentária, o que não existiria.

3) Prorrogação do orçamento anterior: Essa corrente defende a promulgação do orçamento do ano anterior. Seria uma ultra-atividade da lei orçamentária. Assim, em caso de rejeição total do novo projeto, o orçamento anterior não perderia vigência ao final do exercício financeiro. (Essa solução é adotada para o caso de não devolução, pelo Parlamento, do projeto no prazo para a sanção.)

SUSPENSÃO DA PERDA DE VIGÊNCIA DA LEI ANTERIOR

Rigorosamente, não há prorrogação da vigência da lei orçamentária anterior e, sim, a suspensão da perda da sua vigência, caso haja rejeição total do projeto de lei orçamentária anual.

Não será a vigência de toda a lei que será contínua, apenas de algumas normas por ela veiculadas. As que não perderão sua vigência serão aquelas que contiverem na sua hipótese de incidência a descrição de um fato que se desdobra no tempo.

Sempre haverá lei orçamentária, porquanto sempre haverá Estado. O que significa dizer que continuará vigente a autorização para a cobrança de todas as receitas previstas naquela lei, assim como o orçamento das despesas. Estas despesas são geralmente as correntes, que se repetem todos os anos e se referem à rotina dos serviços públicos. Já as despesas de capital geralmente não podem ser aplicadas devido ao exaurimento de seu objeto.

Destarte, a não perda de vigência de algumas normas implica que as receitas são as mesmas estimadas do orçamento anterior, que passam a ser atuais. Quanto às despesas, só as normas que preveem despesas referentes ao funcionamento normal, repetido, do Estado, permanecem em vigor.

Assim, os recursos relativos às despesas de capital que não podem ser repetidas ficam “acumulando” e podem ser utilizados por meio de autorização legislativa específica por meio de crédito especial para a efetivação de despesas que não puderam ser incluídas na lei orçamentária anterior e necessitam ser realizadas no novo exercício financeiro.

 ADI CONTRA LEI ORÇAMENTÁRIA

Quando a norma é genérica, torna-se cabível o controle direito.

Em se cuidando de norma específica e individual, descabe o controle direto. Já, se no orçamento se insere norma geral e abstrata, cabível é o controle direto.

O ministro Marco Aurélio afirmou que “mostra-se adequado o controle concentrado de constitucionalidade quando a lei orçamentária revela contornos abstratos e autônomos, em abandono ao campo da eficácia concreta. (ADI nº 2.925-DF)

 QUESTÕES DIVERSAS

Controle Social: Consiste numa forma de controle diversa daquela exercida pelos controles tradicionais, onde os poderes exercem fiscalização mútua. Consiste em um controle democrático, para impedir abusos e desmandos que ocorrem. Mas muitas vezes a “vontade popular” é manipulada, passando a ser mera formalidade.

No âmbito municipal, por meio do Estatuto da Cidade, é imprescindível a participação popular na elaboração do plano diretor.

Esse controle social é complementar e subsidiário do controle formal. Um não exclui o outro. Ambos se completam.

Se não acolhida às propostas, não se pode falar em nulidade, mas em discussão judicial para inserção da prioridade eleita.

Obrigação do administrador: Em regra, as despesas autorizadas obrigam o administrador, salvo se demonstrar a impossibilidade ou séria inconveniência de sua efetivação. Evidentemente, em se tratando, de despesas continuadas, notadamente se forem essenciais à normal atividade diária do Executivo, não é possível deixar de efetivá-la.

(Uma coisa é o Estado não pagar a água que ele próprio utiliza, outra é não pagar a água repassada a seus habitantes, rompendo a normal prestação dos serviços de saneamento e saúde públicos.)

ORÇAMENTO AUTORIZATIVO OU IMPOSITIVO: No Brasil, considera-se o orçamento de natureza autorizativa, cuja função é permitir a realização das despesas públicas, sem, contudo, obrigar a Administração Pública. Se a receita é incerta (apenas estimada) como pode a despesa pública ser obrigatória. Não haveria certeza no seu financiamento.

Porém, paralelamente as despesas públicas de deliberação política, existem também as despesas públicas fixadas pela Constituição, as quais são rígidas e inafastáveis, uma vez que criam deveres para o Estado perante a coletividade e direitos subjetivos para o cidadão. Essas despesas constituem exceção a regra geral, já que apresentam caráter obrigatório.

As receitas de caráter continuado (obrigatórias) não são passíveis de discricionariedade administrativa. A despesa decorre de norma constitucional, logo, pode ser qualificada como despesa obrigatória de caráter continuado.

O ORÇAMENTO COM BASE ZERO determina que cada unidade deve zerar a receita em relação à despesa programada.

 CONTROLE EXTERNO DO ORÇAMENTO e ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

É realizado pelo Legislativo e pelo seu órgão auxiliar, o Tribunal de Contas, que irão exercer a fiscalização orçamentária não só sob o aspecto estritamente legal, mas segundo critérios de legitimidade e de economicidade. Nada impede que o judiciário realize o controle dos atos do governo. Os critérios subjetivos e de conveniência do administrador encontram-se contidos pelo sistema de direito. A liberdade outorgada a ela está vinculada à finalidade pública, assim, o ato discricionário nunca deixa de estar vinculado à ordem jurídica.

Para o controle judiciário importam apenas as consequências jurídicas, ou, em mais preciso dizer, a eficácia que determinado ato tenha no mundo do direito.

O orçamento participativo consiste na integração dos cidadãos às decisões governamentais. Assim, aquilo que o governo captar como real necessidade destes, não pode desprezar e deve incluir no orçamento cumprido. A lei que obriga a participação popular produz efeitos, não sendo meramente lúdica. Obriga o governante a inserir no orçamento aquilo que foi debatido pela comunidade e, posteriormente, cumprir o orçamento tal como previsto.

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